近兩個月來，有媒體透露電力改革新方案《深化電力體制改革若干意見》正在征求相關部委、電網以及電力企業的意見，意見的核心思路是放開增量配電業務和所有售電業務，同時政府部門對現屬于國家電網的“國家電力交易中心”進行專門、獨立管理。然而，在業內人士看來已然是妥協許多的“非市場化的市場化改革方案”，仍然遭遇了討價還價，各方都爭取少改、不改，態度不積極。

       最近一次實質意義上的改革，是2002年3月國務院批準的《電力體制改革方案》(即“5號文”)，5號文要求通過電力市場“廠網分開、競價上網、輸配分開、競爭供電”，最終建立規范、公正和高效競爭的電力市場體系。方案出臺后，國家電力公司拆分為兩大電網公司(國家電網與南方電網)，五大發電集團和四大輔業集團。同年還成立了正部級單位——國家電力監管委員會成立，垂直管理體系負責制定電力市場運行規則，監管市場運行，維護公平競爭。

       按照5號文的要求，國家電網只負責各區域電網之間的電力交易和調度，其資產將分拆成東北、華北、西北、華東、華中5張網，以培育競爭性的區域電力市場，配合競價上網、競爭供電。同時電網最終要完成輸配分開、主輔分離，以提高效率、降低成本，優化資源配置。

       即使以現在的眼光來看，5號文對電力體制的改革也是相對徹底的，在橫向與縱向對電力體系進行多重切割，甚至明確了每個發電企業在各電力市場中的份額原則上不超過20%，保證沒有任何一家企業可以保持上下游一體化或者橫向市場份額超過20%。

       但電力改革止步于此，廠網分開(多元化競爭格局)僅在發電環節完成，發電企業增速緩慢，民營企業進入困難，90%以上的裝機容量還是由國有企業完成的。電網系統離全國六張網的初衷相距甚遠，國家電網并未按照方案拆成5張網，并且因特高壓電網的上馬而形成技術上的壟斷。國家電網也成為全球上最大的一張電網，即使是世界上最大的跨國同步互聯電網——歐洲大陸電網，也是分區運行，與5號文對電網改革的目標相近。

       既然電網是壟斷的，供電企業競價上網、競爭供電也就無從談起，發電價格依然由發改委按照“成本+利潤”的模式審批決定，根本沒有實現競價上網。以國家電網高度壟斷為代表的電改格局，使得上網電價和銷售電價體制越發僵化，越改革，電價就越高，當前國內占全部用電量85%左右的工業和商業用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發達國家。

       過往十年的電力市場發展過程中，電監會形同虛設，國資委作為“婆婆”與國家電網齊聲抵制拆分電網，而發改委則掌握著上網和銷售電價的審批權。在市場相對壟斷的格局下，發電企業雖然受到電網的擠壓，但生存狀況并不差，何況還可以榨取更上游的煤炭企業的利益，改革的意愿并不強。在中國經濟高速增長的階段，電力供應緊缺，國家電網甚至以“電荒”來抵制被拆分的改革思路。電力敗局已現。

       為此，2007年，國務院不得不下發19號文，重申5號文的改革思路，高層知道“電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務尚未全部完成，又出現了一些新情況和新問題”，也明確了“要穩步實施電網企業主輔分離改革工作，逐步實現輔助性業務單位與電網企業脫鉤”。此時，電力改革的力度已然降低，國家電網拆分成5張網的方案在19號文中已經找不到了。

       即使如此，19號文也沒有被執行， 5號文的改革方向也遭到違背，收購平高電氣和許繼電氣兩家輸變電設備制造商，本來是電網公司的輔業，按5號文、19號文的要求，應該被剝離出電網，但國家電網不僅未剝離現有輔業，反而加強輔業，以橫向壟斷的優勢強化縱向一體化，嚴重傷害了配電行業的競爭化格局。現如今，國家電網下屬的國網英大集團，全面參股、控股了金融業的各個子行業，是央企中少有的幾個金融業全牌照公司。

       雖然有媒體報道指出此輪電改的力度將超過2002年5號文，但根據其它多數媒體披露出來的改革方案，相比5號文，“輸配分開”并沒有納入本輪電改的討論范圍，也沒有進入本輪的改革意見稿中。國家電網的專家在民生證券組織的研討會中，認為“(輸配分開)目前來看，不太可能了，至少近一兩年來看不太可能”。取而代之將重點討論的是“搭建獨立的電力交易市場”。要建立競爭性的供電市場，引入大用戶直購電試點，但地方政府仍然對電價與參與大用戶直購的企業有審批權。即使是這樣的方案，各方也沒有支持改革的意愿。

       為何改革如此之難？固然有國資委、發改委不愿放棄權力的原因，也是國家電網、發電公司維持壟斷的意愿，但最關鍵的還是行政壟斷在起作用，任何潛在的進入者，都不可能繞過政府和現有的既得利益者輕松進入。政府之所以可以這樣做，同樣也是因為廣大用電企業和居民的利益訴求未被納入到改革的考量中。

       由于目前格局中國家電網在輸、配、售上的壟斷，居民與企業只能向它們購電，失衡的供需關系使得稅收歸宿主要由購電人承擔。2012年的山東“魏橋模式”低價供電模式，才讓人們知道，小小的電價中附加了城市公用事業、重大水利工程建設基金、可再生能源發展基金等附加基金等多項電力附加費，致使國家電網售電比魏橋電廠高于1/3。國網作為在關鍵性與基礎性行業處于壟斷角色的央企，對上下游競爭性行業的企業和消費者所榨取的經濟租，成為政府汲取社會資源的渠道。2013年國網全年營業收入超過2萬億，占年GDP的3.6%。

       顯然，以行政部門、國家電網、發電企業等為核心的改革小組因利益決定，很難真正推動電力改革，必須引入用電大戶與居民消費者的聲音和決策參與。而后者的利益，在現有的行政框架下，很難得到體現。在中國對上負責的行政體制中，真正能推動電改實質進展的動力還是來自最高領導層的堅決推進。電力改革想要推進，還需要來一次頂層設計，而5號文無疑是最佳的電力改革參照系。